临汾市煤炭工业步入健康发展轨道

事实上，就指向行动而言，作为授权立法规范的宪法，同样在最终意义上指向人们的行动，只不过它是通过授权法律直接指向行动的方式间接地指向行动的。

今年3月召开的十三届全国人大一次会议圆满完成一系列重要议程和任务。例如，宪法序言第七自然段，过去的5次修宪有4次都修改充实了这一自然段。

法律具有规范性，明确应当做什么、不得做什么、可以做什么、有权做什么，明确各种权利义务关系等。不妥之处，敬请大家给予批评指正。把宪法摆在全面依法治国十分突出的位置，采取一系列有力措施加强宪法宣传教育，推动宪法贯彻实施，取得重大成效。邓小平同志指出：为了保障人民民主，必须加强法制。（4）关于国家宪法日作出的两次重要指示（2014年12月和2016年12月）。

我们就是在不折不扣贯彻着以宪法为核心的依宪治国、依宪执政。（四）充实完善我国革命和建设发展历程的内容。[47]最新研究，参见王贵松：《作为风险行政审查基准的技术标准》，载《当代法学》2022年第1期，第101-110页。

在讨论这种与公共政策学接近的制度设计理论时，[38]离不开我们对宏观行政程序也即行政行为的第三个维度的考察，下文予以论述。将宪法上立法→行政→司法权力分立模型套用在行政法层面不仅是假象的，且对考察现实某一行政过程来说也是无益的。一方面就利益主体来说，过去公法学上私益与公益二分法或个人利益、集体利益、公共利益三分法都并非严谨概念，因它们之间并不存在明确的分界线。首先，从实定法层面看，现有《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》乃至《立法法》的行政立法部分等全部都属于行政程序法。

行政行为是程序手段，而利害调整才是真正的实体目的。[32]信息收集程序既包括行政主体主动向社会收集信息，也包括被动从公民处获取信息，如申请申报、备案、行政调查检查、投诉举报、大数据收集等，该程序主要议题涉及个人信息保护，行政便民原则。

这种功能分担有时是法律规范本身所设定的（利害关系的阶梯复合），但更多时候这种组合与联合是行政主体自主决定连结的。二是效果意思分类法在行政行为二级分类中面临崩溃，业务模块式分类法占据了主流。3.表程序——行政决策的沟通过程 之所以采用里程序与表程序这样的称谓，是为了体现这两种程序之间互为表里的关系。[27]参见王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，载《法学研究》2017年第6期，第41-60页。

第一种是以规范力为媒介的程序，该程序共有行政立法、行政约定、行政决定、（其他）行政规范四种类型的程序。其一，行政强制执行是典型的现实双阶段，总是存在一个对社会诸利益调整衡量的实体判断，程序上作为强制执行原因的先行为。然而，高屋建瓴提出改革方向的研究并不缺乏，但精耕细作给出具体方案的却少之又少。因此，所有修正理论实际都是一种概念扩展理论，相互区别仅在于扩展的方向乃至方法上。

[31]行政处罚范围大小与行政强制措施的概念辨析，参见王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期，第19页。如果要寻找与狭义行政行为类似的其他固定节点，将其理解为并列关系，这种扩展思路可以称之为水平扩展，即与行政决定同水平方向上的节点抽取式扩展。

另一方面，行政决定内部细分的前提应当是摒弃业务模块式分类，避免引起滑向统计体系。比起微观行政程序与行政信息处理的数字化，更引起结构性变革的是利害调整判断本身的数字化。

上述分类是考虑到与前阶段判断程序的继承关系而作出的，可以避免过去混淆两种程序的做法。[1]但宏大叙事之下最终还是要回到法律技术上来，就如何处置行政行为这张旧船票做清晰明了而不是模棱两可的回答。[9]由于统计的抽取样本标准与法学的概念抽象化思维有很大不同，行政行为形式名单似乎成了法教义概念与政策管理术语的大杂烩。[2]对此，实际只存在两种答案：要么拿出替代品，将法典中的行政行为编全部变革为行政手段或行政机制等新概念进行铺陈。一方面存在判断先行为与后续处罚行为构成现实双阶段。[18]参见同前注[16]，成协中文，第157页。

（一）行政行为是实体法概念还是程序法概念？ 通说的行政组织法、行政行为法、行政程序法三分法似乎将行政行为法纳入了实体法范畴，将其与听证、申辩等行政程序法相区别。譬如，行政立法在作出之时是在对一类或一个领域的社会关系进行抽象调整，为何与后续围绕行政主体甲与相对人乙之间处罚、许可等具体决定行为联结起来视作同一行政过程？立法行为作出与决定行为作出基于不同的任务目的，前行为也并没有必然与后行为联系在一起。

从这意义上说，行政行为形式是淡化产生法律效果这一要件，仅依据固定节点要件进行水平扩展。[31] （三）宏观行政程序的水平分节 每一种垂直分节行政程序本身可再分节成不同类型的子程序，这些子程序是同一种垂直分节行政程序在现实中的不同表现形式，这种分节可称之为宏观行政程序的水平分节。

因此，行政决策与行政行为指代的都是同一个事物，只是各自描述侧重点有区别，而侧重点不同的行政决策却为宏观行政程序扩展第三维度提供了绝佳的概念平台。[30]其三，行政强制措施是判断与实现程序同一化的典型，因事态紧急性来不及将义务赋课与义务实现两阶段分离，是现实时间维度上省略形式逻辑的产物。

不仅如此，区分行政行为的里程序与表程序更有着拓展行政合法性概念的功能意义。在快速推进行政法法典化的现如今，原本学理层面的探究已经成为立法实务层面的重大紧急问题，以行政行为法为核心的行政法总论法典化面临如何编排概念序列、如何安排章节层次的难题。行政实体法的实定法形式恰恰是单行行政法律规范，也即过去称的部门行政法，如经济行政法、环境行政法、卫生行政法、民政行政法等，这些所谓的部门行政法才是就一个实体问题或行政任务作出具体调整规定的实体法。[7]参见叶必丰：《行政行为的模式》，载罗豪才主编：《行政法论丛》（第2卷），法律出版社1999年版，第219页。

最后，将行政行为定位为行政程序并非是要排除行政实体法在行政行为理论中的作用，恰恰相反，下文可以看到，行政实体法的探究是行政行为理论改造与司法实践适用的根本出发点，所有的行政行为分节化都围绕行政实体法律关系（利害调整）而展开。有的以红头文件为载体，但却不具备抽象性，因而被排除在行政规范之外。

要么对利害关系中受侵害利益的一方来说，行政程序的组合使得其受到了超过法定限度的侵害——行政法上禁止不当联结原则讨论的即是这种情况。一般做法是将一些法律效果暧昧的如行政指导、行政调查、行政规划等单列，与事实行为相区别。

关键词:  行政行为 行政行为形式 行政过程论 利害调整 行政程序 近年来学界对行政行为概念的反思之声不绝于耳，这种反思从宏大命题上说固然与行政法学自身定位有关，值得从根本上对学科整体进行再检讨。这种要求与其说是裁量，不如说是《宪法》第5条第1款的规范义务，即一旦行政机关选择采用非正式立法形式制定一种规则，就已经背上了这种脱离义务（行政立法与行政规范的功能分化）——行政规范拥有随时参照现实情况变化面向未来动态修正的功能优势，属于一种实验规范。

2.判断程序水平分节的疑难及其解决 行政行为形式理论基本是在利害调整判断程序这一层面对行政行为进行水平分节，但分类标准杂糅，学说分歧巨大。第二种是以物理、事实力为媒介的程序。[51] 4.行政合法性概念的拓展 上述可见，纵深方向扩展行政行为概念可以使得如今行政数字化或算法化现象纳入行政行为理论研究，避免传统法教义学失去对这些新兴主题的话语权。这种媒介分类的意义在于：一是将经典的法律效果行为理解为通过法律的规范效力发挥利害调整作用的手段，且其内部可以讨论这种规范力的大小与强弱。

然而，这两种形式无论如何也归不进行政决定的范畴——授益性行为不是有关福利给付法律地位的确认决定，并没有在规范权利义务却具有诱导性性格。[32]参见同前注[9]，苏宇文，第120页。

[44] 其次，将行政行为区分为里程序与表程序对如今数字行政法发展的分析也是有利的。[47]基于依法行政原理，不采用立法形式规定普遍性规则存在原初的权限质疑，[48]不过这种封闭的形式法治国家原理受到挑战，行政规范与行政立法从功能适当原则角度看本来就是权限分配的合理产物。

如果一来，譬如行政接管（形成决定）、落户积分（确认决定）、颁发护照（确认决定）、出示健康码义务（命令决定）等诸多现实中繁杂的规范权利义务行为都能予以定位。然而，行政法律形式的弊端也非常明显，因其依然是子集概念，无法囊括所有水平层面上的其他节点。